O contrato de gestão na administração pública brasileira

Moisés de Andrade – OAB/SC 31183

A difusão do contrato de gestão no Direito Brasileiro insere-se dentre as iniciativas de modernização da gestão pública, ocorridas como tentativa de torná-la mais eficiente e efetiva, em superação ao modelo jurídico burocrático-weberiano que, por muito tempo, foi paradigmático neste campo.

A Administração Pública Brasileira é marcada pelos vícios que caracterizam a formação de nosso Estado, notadamente a confusão entre público e privado, definida conceitualmente como patrimonialismo. Ao longo dos anos foram realizadas inúmeras mudanças jurídico-administrativas, partindo da busca de uma burocracia racional e impessoal, especialmente nos anos 1930. Nesta evolução, passou também a ocorrer sistemática criação de estruturas paralelas mais ágeis, que se cristalizaram no que hoje se chama de Administração Indireta.

Posteriormente, a Constituição de 1988 engessou todas as esferas do Poder Público num mesmo rígido regramento. Tal engessamento derivou em grande medida de se atribuir a falta de amarras da Administração Indireta a razão de ser de privilégios claramente patrimonialistas (que já ocorriam antes e continuaram ocorrendo depois).

A partir de 1995, a Reforma Gerencial concebida pelo Ministério da Administração e Reforma do Estado, embora não tenha alcançado a efetividade desejada, lançou sementes para diversas iniciativas modernizantes, fundamentadas basicamente na idéia de uma gestão pública por resultados.

Neste modelo administrativo ganha destaque a existência de instrumento jurídico com a finalidade de proporcionar ao núcleo estratégico da Administração o estabelecimento de metas e prazos bem definidos, a serem cumpridos por entidade privada colaboradora, por ente da Administração indireta ou por órgão da Administração direta. Tal instrumento é o contrato de gestão, que assim passa a integrar os esforços de implantação de uma Administração Pública voltada para resultados.

O contrato de gestão é figura jurídica surgida no direito francês. Em seu berço, foi inicialmente utilizado como meio de vincular a programas governamentais determinadas empresas privadas que recebiam algum tipo de auxílio por parte do Estado, logo vindo a ser utilizado como meio de controle administrativo ou tutela sobre as empresas estatais.

Mais recentemente, ainda tratando da França, tais contratos passaram a ser celebrados com órgãos da Administração Direta; são os chamados centros de responsabilidade, comprometidos, por meio do contrato de gestão, a atingir determinados objetivos institucionais, fixados em consonância com programa de qualidade proposto pelo órgão interessado e aprovado pela autoridade competente, em troca, ainda, de maior autonomia de gestão.

Tais utilizações do contrato de gestão foram constitucionalizadas, no direito brasileiro, com o § 8º do art. 37 da Constituição Federal, que assim normatiza:

“A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da Administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato a ser firmado entre seus administradores e o Poder Público, que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:

I – prazo de duração do contrato;

II – os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e responsabilidade dos dirigentes;

III – a remuneração do pessoal.”

Embora o dispositivo não mencione a expressão contrato de gestão, nele se encontra a previsão que dá respaldo a este instituto no que se refere a contratos entre órgãos e entidades da Administração Pública, ainda que houvesse experiências prévias, muitas delas carentes exatamente de amparo constitucional e legal.

No caso brasileiro, temos ainda a figura do contrato de gestão utilizada nominalmente na normatização das organizações sociais. O art. 5º da Lei 9.637/98 conceitua contrato de gestão como o instrumento firmado entre o Poder Público e a entidade qualificada como organização social, com vistas à formação de parceria entre as partes, para fomento e execução de atividades relativas às áreas de ensino, pesquisa científica, desenvolvimento tecnológico, proteção e preservação do meio ambiente, cultura e saúde.

Têm-se, então, pelo menos dois instrumentos jurídicos que, ainda que se prestem ao mesmo fim, têm naturezas diferentes.

Quando firmado no âmbito interno da Administração Pública, o contrato de gestão redunda numa maior autonomia ao órgão da administração direta ou à entidade da administração indireta, para permitir que as metas estabelecidas no contrato sejam atingidas ao final do prazo definido, prestando-se, também, para fixar as metas, meios de redução de custo e prever um controle de resultados.

Todavia, quando se trata de contrato firmado com entidades não componentes do corpo estatal, mas que estejam atuando em colaboração com o Estado, o contrato de gestão tem o efeito de submeter estes entes aos ditames da administração pública. Assim, para que possam merecer o repasse de verbas públicas, tais entidades submetem-se a um rígido controle de resultados, cedendo, com isto, parte de sua autonomia.

Assim, o contrato de gestão, nos dois modelos mencionados, é instrumento jurídico que pode aumentar a agilidade administrativa do Estado na prestação de serviços, também contribuindo para deixar as metas mais claras, servindo de apoio ao necessário controle social sobre os atos de governo e institucionalizando a gestão por resultados.

É importante ressaltar, porém, que o contrato de gestão não é uma panacéia. Ele não tem o condão de eliminar vícios culturais históricos, pelo contrário, em não havendo um controle social significativo, sua aplicação pode ser deturpada, fazendo com que a autonomia ou os apoios concedidos abram espaço para episódios patrimonialistas.

Neste sentido, vale destacar que não se trata de um fim em si mesmo, mas de mero instrumento, que depende de uma correta utilização para melhorar a gestão pública. Como exemplo, tal instrumento, se for baseado apenas em autonomia e incentivos, desacompanhado da punição e responsabilização dos dirigentes ineficientes, pode esvaziar o controle e não resultar em qualquer aumento de eficácia.