A evolução político-partidária no Brasil

 

Caroline Barbosa - OAB/SC 30.812

 

Neste artigo debruçamos sobre o panorama histórico e os momentos sociopolíticos que foram determinantes para o desenvolvimento do Estado brasileiro. O objetivo é identificar os mecanismos jurídico-políticos utilizados, que culminaram com uma intensa briga de elites para obter vantagens pessoais e se manter no poder, principalmente por meio da manipulação de normas.

Período Colonial

O Período Colonial deve ser analisado pelo prisma do Brasil Colônia, momento em que a cultura e a economia do país eram dependentes de Portugal. Nessa época da histórica, vale dizer, não existiam partidos políticos. 

O sentimento generalizado da sociedade era de patriotismo. Todos tinham como maior motivação: a (in) dependência brasileira, não obstante, sem existir um movimento organizacional com fins políticos.

Segundo o relato de Sérgio Buarque de Holanda (2003, p. 61):

As agregações e relações pessoais, embora por vezes precárias, e, de outro lado, as lutas entre facções, entre famílias, entre regionalismo, faziam dela um todo incoerente e amorfo. O peculiar da vida brasileira parece ter sido, por essa época, uma acentuação singularmente enérgica do afetivo, do irracional, do passional e uma estagnação ou antes uma atrofia correspondente as qualidades ordenadoras, disciplinadoras e racionalizadoras. Quer dizer, exatamente o contrário do que parece convir a uma população em vias de organizar-se politicamente.

 

Nesse contexto de grande patriotismo, paradoxalmente, nota-se o sentimento de manter a dependência com Portugal, que se consubstancia no Período Imperial.

 

Período Imperial (1822-1889)

Em 1831, Dom Pedro I renuncia fato este que gera uma luta de interesses e forças pelo controle das Regências. Surgem três forças distintas: os monarquistas, os moderados e os radicais.

Sobre o Período Imperial, tem-se o seguinte registro:

Realmente, é possível que identifiquemos grupos e até associações políticas antes da Independência e da Constituição. A luta pela predominância de certos interesses sociais sobre outros, dentro do organismo do Estado, é sempre o regime instituído no mesmo Estado. Mas no sentido técnico constitucional, não poderemos chamar partidos a tais grupos, mas, apenas, facções. (FRANCO, 1948, p. 26).

O projeto constituinte de 1823 representava bem as condições políticas dominantes, ou seja, afastava o “[...] perigo da recolonização; excluindo os direitos políticos das classes inferiores e praticamente reservando os cargos da representação nacional aos proprietários rurais [...]”. (PRADO, 2006, p. 57).

Em tal período, houve ainda o choque de diferentes interesses e não ideologias, o que não gerava, no sentido prático e ideal, a representação necessária dada aos partidos.

 

Primeira República ou República Velha (1889-1930)

Poucas foram às mudanças sociais e ideológicas da época que marcou a Primeira República. Também não dedicou legislação alguma aos partidos políticos. Houve, na verdade, um retrocesso partidário fez com que, subitamente, fossem extintas as instituições partidárias já existentes, exceto o Partido Republicano, que assumiu o monopólio do poder. É como bem registra Samuel Dal-Farra Naspolini (2006, p. 138):

[...] coube ao poder militar desferir o golpe final sobre a Monarquia, fornecendo o Exército os primeiros presidentes da nova República e alçando-se as Forças Armadas à condição de poder decisório último nos casos de crises civis. A ausência prática de efetiva participação popular no processo de derrocada do regime monárquico ocasionaria a relativa apatia política nos primeiros anos da República, também bastante prejudicial ao associativismo político.

O caráter nacional deixou de ser característica das facções, que passaram a representar interesses regionais.  Conforme previa a Constituição de 1891, o regime de “política de governadores”, que dividia o país em estados, foi então adotado. Diante da insatisfação geral, devido à desilusão política por falta de motivação e de participação, nesta época, eclodiram diversas crises.

Afonso Arinos de Melo Franco (1948, p. 65) explica que: “Não podendo se valer dos partidos nacionais como instrumentos de Gôverno, é natural que o poder federal procurasse outros meios para a sua indispensável ação nos Estados. Êstes meios construíram a complexa ‘política dos governadores’”.

Ainda, nesse sentido:

O pensamento da nova elite republicana é, pois, francamente desfavorável aos partidos nacionais, tornando mesmo inúteis, sobretudo após a presidência de Campos Sales (1898-1902) e sua ‘política de governadores’, segundo a qual o arranjo político dominante se dá pelo apoio recíproco entre chefes executivos federais e estaduais que dispensam, para tanto, a intermediação de instituições partidárias. (NASPOLINI, 2006 p.139).

Com o início da industrialização no País, em meados de 1890 nasceram diversas organizações operárias. Porém, logo entraram em vigor leis como a Celerada e a Lei Adolfo Gordo, que tinham como maior característica a repressão, através de multas ou poder incisivo do Estado.

As organizações políticas populares passaram a aparecer e a desaparecer ao sabor das circunstâncias, como forma de impedir que lutas ideológicas ou reivindicações classistas se projetassem por um horizonte mais largo na história do País.

 

Segunda República (1930- 1937) e Estado Novo (1937-1945)

A Revolução de 1930 trazia a esperança de avanços no âmbito do direito eleitoral, também como consequência de avanços na institucionalização partidária. Não obstante, observou-se que o governo do Presidente Getúlio Vargas corrompeu as agremiações políticas existentes, com o mero interesse de centralizar o poder.

Segundo relata Fausto Boris (2003, p. 351):

A campanha eleitoral revelou um impulso na participação popular e na organização partidária. Muitos partidos, das mais diferentes tendências, surgiram nos Estados; alguns com bases reais, outros sem qualquer consistência. Com exceção dos comunistas na ilegalidade e da Ação Integralista, não se chegou a formar partidos nacionais.

 

Em 1932, surge o primeiro Código Eleitoral brasileiro, sendo também o primeiro documento nacional que institucionalizava e reconhecia a existência do funcionamento dos partidos políticos.

Por outro lado, a lei eleitoral do Governo Provisório infligia sério golpe aos partidos quando facultava, no art. 88, parágrafo único, o registro de candidato avulso, isto é, daquele candidato que não constava na lista de partido algum, desde que tal fosse requerido por um número mínimo de eleitores.

Enquanto a Aliança Nacional Libertadora buscava uma reforma das relações sociais e econômicas do País, com definição ideológica anti-imperalista e latifundiária, a Ação Integralista Brasileira era estruturada nos moldes dos movimentos nazifascistas europeus, pregava o antipartidarismo e buscava uma sociedade corporativa, que culminava o interesse comum com o interesse do Estado.

As forças conservadoras, junto ao Presidente Vargas, e apoiadas pela Aliança Integralista Brasileira, deram origem à elaboração e divulgação do Plano Cohen, e logo após à instauração do Estado Novo. No que tange ao Plano Cohen, tratava-se de um programa para dar maior aceitação popular do Estado Novo. Diante da conjuntura então estabelecida, Vargas baixou o Decreto-Lei n° 37, que dissolvia todas as organizações partidárias.

Portanto, além de ignorar a questão eleitoral e partidária, o Decreto Lei nº 37/37 desmotivava qualquer intenção de criação de novos partidos. Ademais, a Carta Magna previa pena de morte aos que tentassem, por meios violentos, revolucionar a ordem social e política, a fim de estabelecer uma ditadura de uma classe social ao Estado. (MEZZAROBA, 1995).

Essa época foi marcada pela submissão societária, visto o distanciamento de qualquer articulação política ou ideológica. Restava, pois, obedecer à lei.

Por fim, vale acrescentar o seguinte comentário: “Se não conseguiu estabelecer o partido único, o Estado Novo, entretanto, não se esqueceu de suprimir todos os outros”. (FRANCO, 1948, p. 91).

 

Quarta República (1945-1964)

Com o fechamento do Parlamento e a extinção das organizações políticas, decorridos alguns anos, torna-se pública a carta intitulada “Manifesto Mineiro”. Redigido por intelectuais da época, o documento partia em defesa da restituição da democracia e o fim do Estado Novo, isto por meio de convocação de eleições gerais. Em resposta a tais manifestações, Vargas declara a reativação e a regulamentação do processo eleitoral, que elegeria o novo Presidente da República e os futuros Constituintes. Não obstante, antes da realização das eleições e no intuito de regulamentá-las foi publicado o Decreto-Lei n°7.586, conhecido como Lei de Agamenon, que manteve os princípios que regeram o Estado Novo.

Como principal efeito ocorre o fortalecimento das instituições políticas que já detinham o poder, visto que em tal época os partidos não eram estruturados. O decreto em comento foi alicerçado em inspirações antipartidárias, visto que possibilitava ao candidato inscrição em mais de uma legenda nas eleições majoritárias (Presidência, Senado ou Governo de Estado), ou, ainda, em diversos Estados. Nota-se o paradoxo do Governo Vargas, que ora tentava fortificar as instituições políticas já existentes, ora incentivava o fortalecimento de lideranças individuais, que em breve propiciaria o confronto entre partido e líderes, com evidente prejuízo dos primeiros. (MEZZAROBA, 1995).

Novamente, a repressão às instituições partidárias, com cláusulas de barreira, faz com que o poder permaneça nas mãos das mesmas instituições políticas e que estas se fortifiquem cada vez mais.

 

Regime Militar (1964-1984)

Em meados da década de 1960, destacavam-se eleitoralmente somente três partidos políticos: o PSD, a UDN e o PTB. Porém, havia ainda mais uns dez partidos regulares, que, vale frisar, não dispunham de grande representação sociopolítica.

Nesse período da história política brasileira, segundo Fernando Henrique Cardoso (1993, p. 50):

Quase todos, vencidos ou vencedores, se surpreenderam com a forma como se deu a ruptura do sistema político brasileiro em 1964 e com o tipo de regime que se implantou subseqüente. Não me refiro apenas à falta de resistência do nacional-populismo e à rapidez de sua desagregação, mas à natureza e expansão tanto da intervenção militar como de suas conseqüências políticas.

 

A Lei n° 4.740/65, que viria a ser a primeira Lei Orgânica dos Partidos Políticos do Brasil, trouxe em seu seio regras mais rígidas. O objetivo era diminuir a quantidade de partidos políticos, e como efeito não restariam mais do que cinco partidos.

Em razão do Golpe Militar de 1964, bem como da realidade política da época, com a vitória da oposição em dois dos principais estados-membros (Guanabara e Minas Gerais) e sem a base estável no Congresso, três meses após a publicação da lei em comento foi decretado o Ato Institucional n° 2, com o qual o Presidente Castelo Branco conseguiu a extinção sumária de todas as instituições políticas existentes.

A fim de definir regras para o novo sistema partidário, foi decretado também o Ato Institucional n° 4, estabelecendo o bipartidarismo compulsório.

Sobre o momento político, vale acrescentar o seguinte registro:

A pauta de assuntos políticos indica que se estão esgotando os objetivos de curto prazo que se traçou o governo revolucionário. Estendeu-se o domínio do governo, reforçaram-se as posições, definiram-se os campos com amplo predomínio do dispositivo civil preconizado e proposto pela revolução.

Pode-se dizer que desses objetivos táticos resta apenas um de importância a ser atingido: controle das situações nos onze estados em que a Constituição manda realizar eleições em outubro deste ano. O governo já decidiu que não haverá eleições diretas e que não serão eleitos governadores para mandatos de quatro anos. Teremos mandatos-tampões de um ano, por eleição indireta, por designação ou – a hipótese não pode ser considerada como definitivamente afastada – por prorrogação de mandato dos atuais titulares. (BRANCO, 2007, p. 160-161).

 

Para o governo era interessante o bipartidarismo (ARENA E MDB), pois era a sua própria legitimação, oferecendo a oposição uma crítica motivadora. A propósito, o AI n° 4 determinava que por serem organizações provisórias não deveriam conter a palavra “Partido”.

Diante de um contexto caótico e instável, no ano 1966, o MDB passou a questionar sua existência, haja vista a perda significativa de mais de quarenta políticos nos quadros nacionais, que apesar de deterem a representação tiveram os mandatos cassados. Como resposta a tal situação, cogitou-se a dissolução da referida agremiação, em protesto ao governo, que promovia um meio de legitimar o Estado e não de fomentar a discussão política e o avanço nacional. (MEZZAROBA, 1995).

Em 1969, a Junta Militar, com o pretexto de combater a oposição interna contra o regime estabelecido, passou a governar o país estribada no Decreto-Lei n° 898, conhecido como Lei de Segurança Nacional (LSN). Esse decreto legitimava total repressão a qualquer pessoa que se rebelasse contra o regime instaurado. Tipificou ainda como crime qualquer organização (in)direta de partido político e acabou por legalizar o que já vinha ocorrendo, ou seja, as ações violentas de repressão aos opositores.Ocorre, a impossibilidade de se construir qualquer pensamento político-partidário que partisse do seio da sociedade.

O contexto nacional permanecia tenso. O governo militar, por seu turno, com o intuito de manter o bipartidarismo, ou o mantinha pela legitimidade nas eleições, assumindo os riscos que poderiam advir, ou promovia uma ampla reforma político-partidária. (DULCI, 2004, p.252-254; MEZZAROBA, 1995, p.70).

Por óbvio, a opção foi editar inúmeras medidas de cerceamento do avanço oposicionista, momento em que surge Lei n° 6.639/76, conhecida como “Lei Falcão”. Referida lei proibia qualquer divulgação de ideia partidária. Muito embora, o crescimento da oposição continuava acelerado, quando então o governo militar de Ernesto Geisel, em 1977, decide fechar temporariamente o Congresso e edita um “Pacote Abril” de medidas. Tratava-se de uma emenda constitucional e a publicação de diversos decretos-leis que modificariam por completo as eleições, além de estabelecer a extensão do mandato presidencial de cinco para seis anos, a manutenção de eleições indiretas para governador e o aumento da representação dos estados menos populosos no Congresso Nacional.  

Otavio Soares Dulci (2204, p. 255), a respeito, relata:  

Para consertar o rumo das coisas, o presidente Geisel outorgou o chamado ‘Pacote Abril’ em 1977, tornando a eleição indireta para uma das duas vagas do Senado, mantendo a eleição indireta para governadores por colégios eleitorais estaduais mnipuladados para favorecer a Arena e modificando as normas da eleição para deputado com o mesmo objetivo.

 

Em 1978, com a Emenda Constitucional n°11, houve novas diretrizes para criação e funcionamento de partidos políticos, seguindo os preceitos que norteavam os antigos textos. Não obstante o texto da EC nº 11 previsse o pluripartidarismo, em virtude das condições repressivas do Estado, permaneceu o bipartidarismo. Houve então, a extinção de todas as instituições partidárias existentes. Assim, facultou-se aos que se mantinham no poder a possibilidade de migrar para uma nova agremiação, sendo membros da ARENA e acaso não se identificassem mais com os preceitos de sua agremiação, haja vista a sua impopularidade.

Com efeito, somente três organizações conseguiram o registro definitivo: o PDS, o PMDB e o PP. Cabe frisar, que a nova legislação obrigava o uso da palavra “partido”. Pela mesma lei, ficavam proibidas as organizações que tivessem como denominação credos religiosos ou luta de raça ou classe, inviabilizando o registro do Partido dos Trabalhadores.

 

O Processo Constituinte de 1988

A falta de credibilidade e o enraizamento social dos partidos políticos decorrentes de anos de história com cultura antipartidária, fez necessária uma reforma na legislação partidária, tudo isto com o respaldo do movimento “Diretas-Já”.

Tal reforma era tarefa árdua e muito discutida por aqueles que eram titulares das cadeiras e que também não representavam o povo, mas sim um momento histórico de lutas e poder individuais.

Criou-se então a Comissão Provisória de Estudos Constitucionais, conhecida ainda por “Comissão Afonso Arinos”, que se subdividia em comissões menores, onde eram discutidos os embates doutrinários. Não houve qualquer requisito ou restrição para a criação dos partidos políticos. Entretanto, permanecia, de forma mais amena, o cancelamento de partidos que não atingissem a porcentagem estabelecida, em duas eleições. Desvinculada do regime militar, do bipartidarismo e dos restritivos alicerces legais, ficou garantida a liberdade de criação e funcionamento dos partidos políticos.

A Constituição Federal de 1988 foi o primeiro texto normativo brasileiro que abordou expressamente um dos escritos mais avançados no que diz respeito à organização e ao funcionamento dos partidos de toda história brasileira.

Os partidos, além de alicerçados na Constituição Cidadã, têm leis ordinárias que lhes garantem o funcionamento, sem cláusulas de barreiras e com o financiamento estatal. É dado aos cidadãos o direito ao voto livre e secreto. A soberania nacional volta às mãos do povo, que escolhe quem o representa e participa da construção da evolução do Estado Democrático de Direito, como pretende o texto constitucional em vigor.