O controle judicial de atos do Poder Legislativo
Daniela Mensor Berndt - OAB/SC 29.805
Os atos exercitados dentro do Poder Legislativo tem caráter político, o que, a priori, implica dizer que não são passíveis de controle judicial, por afronta ao princípio da tripartição dos poderes, que determina que um poder não pode interferir na esfera do outro, usurpando suas funções ou as regulando. No entanto, se algum ato implicar em lesão ao direito individual, entende-se que este será passível de controle judicial.
O Poder Judiciário exerce um controle especial em relação aos atos políticos, atos legislativos e atos interna corporis Alguns juristas entendem que estes atos não são passíveis de apreciação judicial. O que na realidade ocorre é que alguns atos devem ser apreciados com maiores restrições.
Há um árduo debate acerca da possibilidade de controle judicial dos atos de competência do Poder Legislativo, da mesma forma como os atinentes ao Poder Executivo, confrontando o princípio da separação dos poderes e a proteção dos direitos individuais.
Para melhor acepção do assunto aqui abordado, faz-se necessário conceituar os denominados atos políticos, atos legislativos e atos interna corporis:
- Atos políticos são os praticados, no uso da competência prevista constitucionalmente, por agentes do governo. Tais atos são responsáveis pela condução dos negócios públicos, não somente pela execução dos serviços e é isso que os diferencia dos atos administrativos.
- Os atos legislativos são as leis propriamente ditas. O procedimento de anulação de um ato legislativo, reconhecido o vício formal ou material já foi estudado no capítulo dois. Ou seja, a forma de controle a ser exercido será somente o de constitucionalidade.
- São denominados interna corporis os que ocorrem no âmbito interno do órgão, cabendo a apreciação e deliberação tão somente ao órgão de presidência, no caso do Poder Legislativo, o Plenário da Câmara dos Deputados e o Plenário do Senado Federal.
Importante ressaltar que a discussão acerca da possibilidade do controle judicial de atos do Poder Legislativo repousa no exame de legalidade e de mérito em relação ao ato em questão. Sempre que a apreciação for em relação a legalidade, será pacífica de controle judicial, enquanto que, quando se tratar de exame de mérito, não há que se falar em apreciação judicial.
Um forte aliado ao sistema de controle judicial é o princípio da proporcionalidade, pois é o responsável na análise de existência de abuso ou excesso de poder. Isto porque os poderes não devem ter interferência uns nos outros, por respeito ao princípio da separação dos poderes, desde que não haja abuso ou excesso de poder, o que será verificado por meio do princípio da proporcionalidade.
Ainda no plano constitucional, existem vinculações quanto ao exercício do poder discricionário com base no princípio da proibição do excesso ou proporcionalidade, e também do princípio da razoabilidade.
O princípio da proporcionalidade, embora não esteja taxativamente previsto na Constituição Federal de 1988, está inserido na estrutura normativa desta junto aos demais princípios norteadores da interpretação das regras constitucionais e infra-constitucionais.
O princípio da proporcionalidade é utilizado então como um critério de interpretação, consistindo em três elementos para auferir a proporcionalidade do objeto em análise. O primeiro elemento é a pertinência ou aptidão: o controle visa que os atos estejam de acordo com o que a Constituição proclama, assim este elemento busca a adequação, a conformidade do objeto em análise com o seu parâmetro, ou seja, com a Constituição. O segundo elemento é a necessidade: o ato deve ser necessário, e suas conseqüências não podem ultrapassar os limites do fim almejado. Por fim, o terceiro elemento é a proporcionalidade strictu sensu: consiste em levar em conta os interesses de todas as partes para o exercício do ato.
Compreendido que há possibilidade de controle judicial quando houver lesão ou ameaça a direito, fica claro que análise da existência destes dois elementos será feita por meio deste princípio. Esta preocupação do legislador é na intenção de proteger os indivíduos do excesso de poder do Estado, sendo neste caso, o Legislativo.
Como já asseverado em momento oportuno, a discussão acerca da possibilidade de controle judicial dos atos do Poder Legislativo repousa na afronta ao princípio da separação dos poderes, que define que um poder não pode interferir na esfera do outro. No entanto, o Constituinte de 1988, quando da elaboração do rol dos Direitos e Deveres Individuais e Coletivos dentro dos Direitos e Garantias Fundamentais, definiu que “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito”. Isto implica dizer que o Poder Judiciário poderá apreciar questões em que há lesão ou ameaça a direito.
A possibilidade de apreciação do Judiciário, no caso, se dá tão somente porque o direito brasileiro adotou o sistema da jurisdição una, o que significa dizer que o Poder Judiciário é o único poder com função jurisdicional. Assim, afastou o sistema de dualidade de jurisdição, sistema pelo qual os órgãos do Contencioso dos demais poderes é que exercem função jurisdicional paralelamente ao Poder Judiciário.
O Supremo Tribunal Federal, de forma geral, entende que as questões interna corporis excluem-se em função do princípio da separação dos poderes e da possibilidade de tutela jurisdicional. Devendo, portanto, serem resolvidas no âmbito da própria instituição. Isto porque os atos são eivados de discricionariedade, que, via de regra, não pode ser alvo de controle judicial. No entanto, quando essa discricionariedade for arbitrária, ela dever ser coordenada, pois “embora nenhum poder executivo seja ilimitado, nem todos os governantes têm a consciência dos limites ao seu poder” (DEUTSCH, Karl apud PALU, Oswaldo Luiz. Controle dos atos de governo pela jurisdição, p. 217).
No entanto a Honorável Corte, embora se pronuncie a favor da impossibilidade do controle judicial destes atos, define que se o caso for de ameaça ou lesão a direito, o Judiciário poderá vir a conhecer da causa.
O ato para poder ser alvo de controle judicial há que ter característica de abstração e generalidade. A Constituição Federal dispõe no inciso IV, parágrafo 4º do artigo 60 que não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir os direitos e garantias fundamentais. Neste sentido, deliberou o Ministro Celso de Mello no julgamento do MS nº 24.642:
“As limitações materiais explícitas, definidas no parágrafo 4º do art. 60 da Constituição da República, incidem, diretamente, sobre o poder de reforma conferido ao Poder Legislativo da União, inibindo-lhe o exercício nos pontos ali discriminados. A intangibilidade normativa das matérias que compõem esse núcleo temático, acaso desrespeitada, pode legitimar, desde logo, a “judicial review”, que constituirá, neste contexto, o instrumento de preservação e de restauração da vontade emanada do órgão exercente das funções constituintes primárias.”
O Ministro Sepúlveda Pertence entende que quando presente direito subjetivo que esteja ameaçado ou seja lesionado, pouco importa se é ato normativo, ato regimental ou seja qual for, caberá ao interessado intentar ação para proteção do seu direito. Verifica-se tal posição no voto do ilustre Ministro no julgamento do MS 24.356:
“(...) tenho manifestado certa restrição ao chamado critério dos atos interna corporis como excludentes da jurisdição dos tribunais no sistema brasileiro. O que me parece fundamental é indagar se, com base, pouco importa, em norma constitucional, em norma legal ou em norma regimental, há, em tese, lesão ou ameaça a um direito subjetivo do autos, - impetrante, se cuida de mandado de segurança; e se existir esse direito, pouco se me dá que ele se funde em norma regimental: provocado, o Tribunal terá de decidir a respeito. O problema é a existência ou não, em tese, de direito subjetivo: se existir, a Constituição garante o acesso à jurisdição.”
A posição do Ministro Sepúlveda Pertence esclarece que a influência maior não será da norma utilizada como parâmetro para o controle judicial, mas tão somente a existência do direito, independente de estar previsto em Constituição, Regimento ou outro documento jurídico.
Questão interessante é a utilização de alguns remédios constitucionais para exercer tal controle, o que será realizado, comumente, por meio do Mandado de Segurança e do Habeas Corpus, restrito a atuação das comissões parlamentares de inquérito mais precisamente. A utilização destes instrumentos é reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal, restringindo-se em julgamentos por este órgão realizado, a análise procedimental, não adentrando, portanto, ao mérito.
Há ainda a questão da possibilidade de exercer tal controle em relação aos atos praticados no transcorrer do processo legislativo, por meio do mandado de segurança. Nessa esfera há uma discussão acerca da existência do direito subjetivo do parlamentar, ou seja, a questão repousa na situação de que se detendo este direito, o parlamentar tem a possibilidade de impetrar mandado de segurança para pleitear direito próprio ou de outrem. Tal possibilidade também se limita a não interferência no mérito da questão decidida pelo Poder Legislativo, ou seja, dar nova interpretação da norma regimental.
Importante considerar que a mera interferência judicial ocorrida no curso do processo legislativo, não implica na argüição de inconstitucionalidade da norma, representando assim um controle preventivo. O controle de constitucionalidade deverá respeitar seus critérios. Muito embora não implique em argüição de inconstitucionalidade, o controle judicial nestes casos pode interferir na tramitação de emenda à Constituição quando esta violar regras dispostas pela Constituição, advinda do constituinte originário, no tocante ao processo de reforma da Constituição, quando então ocorre ofensa a Lei Maior pela simples deliberação da proposta.
Outro remédio constitucional utilizado também como instrumento para o controle judicial é o habeas corpus, cuja serventia tem se restrito a certos atos praticados pelas comissões parlamentares de inquérito, uma vez que estas possuem poderes de investigações próprios de autoridades judiciais, conferidos pela Constituição. Tais poderes conferem as estas comissões tipos penais próprios, que na ótica do Poder Judicial são passíveis de impetração de habeas corpus, principalmente quando ocorre a prisão com base na legislação específica das comissões parlamentares de inquérito. Não caberá habeas corpus quando não houver ameaça ao direito de locomoção, sendo então o instrumento adequado o mandado de segurança.
Pode-se concluir, portanto, que, via de regra, não há possibilidade de controle judicial dos atos denominados interna corporis. No entanto, o que ocorre é que o Poder Judiciário não pode, quando do julgamento de questões que envolvam atos interna corporis, analisar o mérito de tal ato, mas pode analisar o ato judicialmente restringindo-se tão somente ao procedimento, que, pode estar eivado de ilegalidade-inconstitucionalidade, o que será auferido por meio do controle judicial, utilizando-se do princípio da proporcionalidade