A tutela do consumidor na União Européia
Elton Diego Stolf - OAB/SC 29.238, mestrando em Direito, área de concentração em Relações internacionais, UFSC; membro da comissão de relações internacionais da OAB/SC.
1) Formação do acquis communitaire sobre a tutela do consumidor
A tutela do consumidor na União Européia (UE) é relativamente recente e ocorreu de forma gradual, já que o Tratado de Roma de 1957 não fez referência alguma à figura do consumidor. A Convenção de Bruxelas de 1968 definiu o consumidor em matéria de contratos como “aquele que age para um fim que possa ser considerado estranho à sua atividade profissional”, sendo possível identificar um embrião do direito à proteção do consumidor ainda nos anos setenta[1], com o primeiro Programa de Ação da então Comunidade européia, no qual são elencados os direitos fundamentais dos consumidores. Esta referência à proteção dos consumidores, na verdade, havia um caráter contributivo em matéria de política de concorrência e não diretamente ao consumidor final. Posteriormente outros programas foram estabelecidos até que o Ato Único Europeu (1987) introduziu a primeira noção de consumidor e estabeleceu o interesse da Comunidade européia na sua proteção.
O Tratado de Maastricht (1992) foi fundamental em matéria porque criou um quadro jurídico completo para as políticas direcionadas aos consumidores; com o art. 129a o Tratado previa um título específico dedicado à defesa do consumidor. Em 1995, com a criação da Direção-Geral XXIV - "Política dos consumidores e proteção da saúde", a atual DG SANCO - "Direção Geral de Saúde e Defesa do Consumidor" tem tido um papel decisivo na defesa dos consumidores. Em seguida, o Tratado de Amesterdam (1997) reforçou a relação existente entre a política comunitária e os direitos dos consumidores com a alteração do artigo 153 (ex artigo 129) do Tratado de Roma. Em matéria de defesa dos consumidores, as primeiras diretivas fundadas no antigo artigo 100 (atual artigo 95) foram as Diretivas 97/7/CE, relativa à proteção dos consumidores em matéria de contratos à distância e a Diretiva 98/27/CE, com a qual foi modificado parcialmente a diretiva Diretiva 84/450/CEE sobre publicidade enganosa.
A primeira Diretiva fundada no artigo 153 foi a Diretiva 98/6/CE, em matéria de indicação dos preços dos produtos oferecidos aos consumidores. Atualmente a UE também age de acordo com as regras gerais aplicáveis a certos tipos contratos, como estabelecido na Diretiva 93/13/CEE, de 05 de abril de 1993 relativa às cláusulas abusivas em contratos celebrados com os consumidores e a Diretiva 99/44/CEE de 25 de Maio 1999 relativa a certos aspectos da venda e às garantias relativas a bens de consumo.
No artigo 38 da Carta dos Direitos Fundamentais, proclamada em 7 de dezembro de 2000, vem consagrado que “as políticas da União devem assegurar um elevado nível de defesa dos consumidores”, o qual é seguido por diversas medidas adotadas para proteger os interesses dos consumidores, como o “Plano de ação da Comissão da UE em matéria de política dos consumidores” (1999-2001[2]), o "Quadro geral de atividades comunitárias a favor dos consumidores” (1999-2003) e, em na sequencia, da “Estratégia da política dos consumidores” (2002-2006) até chegar ao atual “Programa de Ação Comunitária de Política em matéria de política dos consumidores” (2007-2013).
Na Itália, por exemplo, sob a influência das diretivas européias, somente nos anos 90 é que se desenvolveu o conceito de defesa do consumidor e da sua respectiva tutela, porque anteriormente a legislação protegia o consumidor somente se em via judicial ele fosse capaz de demonstrar flagrante abuso em contrato celebrado em estado de necessidade. A política européia dos consumidores foi recepcionada na Itália por vários atos normativos italianos, mas o mais significativo foi o Decreto Presidencial n.° 224/1988 relativo à responsabilidade civil do fabricante de produtos defeituosos e, na sequência, pela Lei n.° 281, de 30 de julho de 1998, que "disciplina os direitos dos consumidores e usuários de serviços".
Este histórico sobre o acquis communitaire da tutela do consumidor demonstra que todas essas medidas se destinam, na verdade, ao equilíbrio estrutural entre empresas e consumidores para suprimir a posição de desvantagem dos consumidores em relação à conscientização dos seus direitos e deveres e prestar assistência para resolver controvérsias em matéria. Atualmente, a proteção dos consumidores é feita pela aplicação das Diretivas[3] e pela atuação dos Centros europeus do Consumidor – CEC espalhados por toda UE, que são os responsáveis diretos pela coordenação das políticas da UE aos consumidores.
2) Os Centros europeus do Consumidor e a rede ECC-Net: a defesa do consumidor na UE
Os Centros Europeus do Consumidor foram criados pela Comissão Européia e são ativos em todos os 27 países membros, contando atualmente com 30 centros e pelo menos um em cada país membro, incluindo um ponto de contato na Noruega e na Islândia, Estados não membros UE. A atividade dos CEC são promovidas pela Comissão da UE em conjunto com os governos de cada Estado membro, sendo publicadas a cada sete anos orientações sobre a política de defesa do consumidor. Já a rede CEC[4] ou ECC-Net[5], na terminologia em língua inglesa, “foi instituida em janeiro de 2005 após a fusão das duas redes de defesa do consumidor já existentes: a rede de resolução extrajudicial de controvérsias de consumo (Rede EJE) e a rede Euroguichets, dos centros europeus de atendimento[6]. O programa atual de atividades é da estratégia da UE para 2007-2013 e já se está trabalhando para o programa sucessivo.
Na Itália, por exemplo, existem dois centros europeus de atendimento: um em Roma, de caráter nacional, que mantém toda a promoção política e institucional e outro em Bolzano, de caráter transfronteiriço, porque esta região do nordeste italiano é uma área geográfica que favorece o comércio em toda a península.
Os CEC destinam-se em reunir em um único escritório diversas atividades e serviços em rede em dois diferentes aspectos: a tutela dos consumidores do ponto de vista informativo e também a tutela ao acesso ao consumidor em alternativas de resolução de conflitos. No primeiro caso, a estratégia da Comissão é de que os direitos do consumidor devam ser claros e transparentes para que o mercado único europeu seja facilmente acessível a todos os consumidores e também em relação a todas as oportunidades que o mercado pode oferecer. O segundo aspecto, na verdade, é um mecanismo institucional para reforçar a promoção de sistemas de ADR - Alternative Dispute Resolution, métodos alternativos de resolução de controvérsias em contraposição à via judicial, sejam eles a conciliação, mediação, etc.
Nesse âmbito de ações é possível identificar os objetivos específicos dos CEC, que são: 1) promoção para permitir aos consumidores a comprar todos os bens e serviços em âmbito europeu, com pleno conhecimento de seus direitos e obrigações; 2) informação direta para responder aos pedidos individuais de informação de consumidores e outras partes interessadas; 3) assistência em reclamações, auxiliando o consumidor a iniciar uma prática de pedido efetivação de direitos; 4) assistência em controvérsias, auxiliando os consumidores em litígios e 5) coleta e análise de informações sobre os casos dos consumidores para fins estatísticos, acompanhamento e apoio à formulação de políticas, formando uma rede européia.
Em relação a estrutura, os centros nacionais têm uma dependência funcional da Direção-Geral da Comissão Européia que é responsável pelos consumidores, chamada DGSANCO - Direção Geral da Saúde e Proteção dos Consumidores. Anualmente é predisposto um workprogram, um programa de ações operacionais em ações operativas coordenadas juntamente com a Comissão para assegurar o desenvolvimento da proteção dos consumidores em condições de igualdade em todos os países da UE. Os problemas que surgiram em todos os CEC e as propostas sobre como poderia melhorar a proteção dos consumidores são frequentemente discutidas em reuniões em Bruxelas, destinadas a criarem modificações normativas em matéria.
Através de uma rede de consumidores, os consumidores nacionais podem representar as suas exigências as quais a Comissão irá considerar em fase de consulta normativa, de modo que sejam envolvidos todos os países membros e para que o resultado da regra seja adotado em nível europeu, para que corresponda exatamente aos problemas já individualizados. O mercado interno deve ser acessível e o mais seguro possível: segurança e acessibilidade dos serviços são duas regras fundamentais em que a Comissão vem desenvolvendo no mercado interno.
O CEC da Itália, por exemplo, além de publicar material de divulgação destinado a consumidores e empresas, organiza eventos para promover o ADR, prestando assistência a todos os consumidores nacionais que têm dificuldade em relações transfronteiriças. Em iniciativa conjunta com o serviço RisolviOnline da Camera Arbitral de Milão, o o CEC-Itália organiza grupos de trabalho com representantes das empresas nas áreas mais críticas (aluguel de automóveis, turismo, transporte aéreo, etc.), iniciativas de formação profissional para empresas, conciliadores e associações nacionais de defesa do consumidor e também auxilia no fortalecimento na UE da rede RisolviOnline, através de colaboração com o CEC interessado, dos Estados nos quais a ADR é inexistente.
Existem também outros sistemas informais de resolução de controvérsias no mercado interno, que são a rede SOLVIT e a rede FIN-NET. A primeira é uma rede on-line com centros em cada Estado membro da UE (e também na Noruega, Islândia e Liechtenstein), que "resolve controversias decorrentes de uma aplicação incorreta das regras do mercado interno da administração pública" e, a segunda,"permite ao consumidor obter uma solução rápida de problemas no setor dos serviços financeiros transfronteiriços”. Um outro sistema é previsto pelo Regulamento CE 861/2007, do Parlamento europeu e do Conselho, as chamadas smal claims, que estabelece um processo europeu para controvérsias transfronteiriças de pequeno montante (até € 2.000,00) em matéria civil e comercial.
Em conclusão, esta breve análise dos aspectos históricos da criação do corpo normativo europeu em matéria de tutela dos consumidores, da atuação dos Centros europeus de proteção ao consumidor presentes em todos os Estados membros da União Européia, da rede ECC-Net e outras redes de resolução de controvérsias exprime, de modo geral, que a criação de programas e políticas de defesa do consumidor retratam a importância que a União atribui à sua tutela. O papel dos CEC e das redes é fundamental para as alterações regulamentares produzidas pela Comissão, que tendem corresponder à realidade do mercado dos países membros e tem por objetivo final equilibrar a economia comum do velho continente, permitindo que a satisfação dos consumidores possibilite o desenvolvimento do mercado interno da União Europeia.
Fontes de consulta:
http://www.centroconsumatori.it/
http://www.euroconsumatori.org/
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http://www.ecc-netitalia.it/CommercioContratti/commerciocontratti.htm
http://ec.europa.eu/dgs/health_consumer/index_en.htm
http://europa.eu/legislation_summaries/consumers/consumer_information/l32048_it.htm
http://www.euroconsumatori.org/16835.html
[1] Com a Resolução de 14 de abril de 1975 do Conselho dos Ministros da então Comunidade Européia, foram individualizados cinco princípios basilares para a tutela dos consumidores em âmbito europeu: 1) direito à proteção da saúde e da segurança; 2) direito à tutela dos interesses econômicos; 3) direito ao ressarcimento de danos; 4) direito à informação e à educação e 5) direito à representação.
[2] Em 2001 foi criado o “livro verde” sobre a proteção dos consumidores na União Européia com o objetivo de analisar as estratégias futuras da tutela dos consumidores em âmbito europeu e os obstáculos da realização do mercado interno, adotando o princípio da harmonização máxima da normativa comunitária.
[3] Atualmente, as Diretivas sobre a tutela dos consumidores são quatro: 1) venda e garantia de bens de consumo – Diretiva 99/44/CE; 2) contratos negociados fora dos locais comerciais – Diretiva 85/577/CEE; 3) contratos à distância – Direttiva 97/7/CE e 4) cláusulas contratuais abusivas – Direttiva 93/13/CE.
[4] Centros Europeus de Consumidores.
[5] European Consumer Centres Network.