Processo contencioso administrativo de exigência fiscal
O Contencioso Administrativo Fiscal ou tecnicamente conhecido como Processo Administrativo Fiscal, é produto de uma discordância do contribuinte em relação direta a uma exigência fiscal, para ele injustificada.
Quanto a este instituto, inobstante observar que o Contencioso Administrativo Fiscal tem o contexto de ser um instrumento a ser utilizado, toda vez que o contribuinte ou a própria administração julgar que um crédito é indevido, sendo que, poderá utilizar as vias judiciais ou administrativas com a finalidade de invalidar o crédito.
Inúmeros contribuintes sofrem lavraturas de autos de infração e recebem notificações de lançamentos de créditos tributários por parte do Fisco. Muitos desses atos são perfeitos e incontestáveis. Não raro, porém, ocorrem casos equivocados e ou destituídos de fundamento jurídico. É bastante comum os contribuintes não reagirem a essas atitudes ilegítimas, assumindo prejuízos desnecessários por falta de conhecimento ou má orientação oferecida. Noutras vezes, o contribuinte insurge-se contra esses atos defeituosos mediante ações judiciais, abrindo mão do uso de valioso instrumento de contestação dos créditos tributários: o processo administrativo fiscal.
Na aplicação do direito material pela autoridade administrativa tributária, alguns atos devem ser praticados de forma ordenada e com observância dos direitos do contribuinte. Por isso que deve existir um processo administrativo fiscal, que pode ter dois significados, um amplo e um estrito: no sentido amplo significa o conjunto de atos administrativos tendentes ao reconhecimento pela autoridade competente, de uma situação jurídica pertinente à relação fisco-contribuinte, e no sentido estrito, é a espécie do processo administrativo destinada à determinação e exigência do crédito tributário.
Este processo administrativo fiscal é de natureza administrativa, não obstante o seu conteúdo seja em alguns casos de natureza jurisdicional.
A Constituição Federal de 1988 assegura ao contribuinte o processo administrativo fiscal como instrumento de acertamento da relação tributária, com garantia de ampla defesa, e os meios e recursos a ela inerentes, não podendo haver restrições quanto à possibilidade de demonstrar fatos, provas e interpretações jurídicas, no exame e julgamento da defesa do contribuinte (CF, art. 5.º, XXXIV, a, LIV e LV).
Sempre que o sujeito passivo considere ilegal o lançamento, a Constituição Federal lhe assegura direito subjetivo ao processo administrativo como instrumento para obter a revisão do ato e o acertamento da relação tributária, ao garantir o direito de petição, o contraditório, a ampla defesa e o devido processo legal.
Este processo administrativo fiscal assegurado expressamente pela Constituição Federal deve manter plena consonância com as normas reguladoras do lançamento tributário (CTN), constituindo procedimento indispensável para a regular apuração, exigência e constituição do crédito fazendário. O processo constitui instrumento necessário para conferir segurança e certeza ao acertamento tributário, mediante o controle da legalidade.
É de conhecimento elementar que o crédito tributário é constituído pelo lançamento, sendo de competência privativa da autoridade administrativa a sua lavratura. Através dele dá-se início ao procedimento administrativo, que tem por finalidade verificar a ocorrência do fato gerador da obrigação tributária. Esta é a inteligência do art. 142 do Código Tributário Nacional.
O contribuinte autuado tem o direito de insurgir-se contra o lançamento, apresentando, para tanto, sua defesa perante o órgão competente que, em algumas esferas de governo, pode ser um Tribunal especializado, sem jurisdição, ou um Conselho de Contribuintes, tentando desconstituir a exação, mediante a utilização do processo administrativo fiscal, que é regido por uma legislação específica, ressaltando-se que, na sistemática brasileira, cada ente da federação adota a sua própria.
Diante da quantidade de tributos existentes no Brasil, dá para se ter uma idéia de quantos conflitos de interesses podem surgir no dia-a-dia da relação jurídica das pessoas físicas e jurídicas privadas e a Fazenda Pública. Algumas dessas recorrem-se do processo administrativo, seja na esperança de reverem o lançamento, por ser claramente ilegal e obterem, de logo, o reconhecimento; seja para adiar a exação, considerando que ainda poderá discuti-la na Justiça; outras preferem impugnar o crédito tributário diretamente em Juízo.
Adotam-se estes procedimentos por vezes, com o único objetivo de protelar o pagamento do tributo, visto que o contribuinte tem conhecimento de que pode adiá-lo por anos, face a morosidade da Justiça, que somados a outros que passou tramitando na esfera administrativa, adiará significativamente a decisão do processo.
No sistema dualista adotado no Brasil, que implica em processos autônomos nas esferas administrativas e judicial, os órgãos julgadores não dispõem de jurisdição, portanto, não encerram o conflito.
Não há total independência ao julgar, quer queira ou não, os julgadores normalmente seguem uma orientação do ente tributante, que os impede de livre apreciar o conflito, e em muitas situações estão obrigados a cumprirem atos normativos expedidos pelo próprio ente, muitas vezes de legalidade e constitucionalidade contestável, situações estas em que o processo administrativo deixa de atingir o seu objetivo.
Isto, sem dúvida, gera prejuízos enormes para o Estado que, muitas vezes, considerando o decurso de tempo, sequer chega a receber seu crédito, ora porque o contribuinte fechou as portas e não deixou endereço, ora porque não há patrimônio que possa responder pela dívida.
São muitas as vantagens de se trilhar o processo administrativo fiscal para defender-se das indevidas exigências do Fisco. Uma delas consiste na imediata suspensão da exigibilidade dos créditos tributários em debate. Outra reside no elevadíssimo nível de especialização e de conhecimento técnico da grande maioria dos componentes dos órgãos julgadores. A legitimidade e a imparcialidade desses órgãos defluem da sua composição por representantes da Fazenda e dos contribuintes em igual número. Não se pode esquecer a possibilidade de o contribuinte – e só o contribuinte pode; o Fisco não – pleitear ao Judiciário a revisão das decisões prolatadas no âmbito do processo administrativo fiscal.
Mas também há algumas desvantagens. Com efeito, as Delegacias de Julgamento, os Conselhos e a Câmara Superior estão impedidos de reconhecer a inconstitucionalidade de normas legais, aspecto que muitas vezes constitui a única base da irresignação contra as exigências do Fisco. O indispensável arrolamento de bens na fase recursal também causa certa rejeição ao uso da via, apesar de ser muito menos gravoso que o antigo depósito recursal.
Assim, a opção mais segura para o contribuinte é submeter cada caso a profissional qualificado e de sua confiança, para avaliação técnica, balanço de vantagens e desvantagens e definição de estratégia jurídico-processual adequada e lícita.
É indiscutível que o processo administrativo tributário é um instrumento valioso de solução de conflitos, de forma mais célere e menos dispendiosa, tanto para o contribuinte como para o próprio Fisco, e tem por finalidade a justiça fiscal.
Na maioria das vezes, a esfera administrativa é desprezada pelo advogado da empresa, pelo fato que domina mais a esfera judicial do processo tributário do que a administrativa, sendo que está exige mais conhecimentos contábeis e técnicos.
Entretanto devemos considerar que os julgadores administrativos chegam tecnicamente o mais perto possível da verdade material, pois são profissionais escolhidos pela Fazenda Pública e pelos Contribuintes, conhecedores da contabilidade, legislação tributária e processo administrativo fiscal, normalmente com comprovada experiência, a exemplo do estado de Santa Catarina que tem o Tribunal Administrativo Tributário.
Ainda no nosso atual sistema de jurisdição os juízes, além de julgar os assuntos tributários devem julgar as demais matérias (civil, penal, comercial, etc.), sendo o julgamento mais superficial. Esta situação poderia ser diferente a exemplo de inúmeros países que adotam o sistema dual de jurisdição, ou seja, a justiça administrativa especializada, entretanto estas mudanças demandam grande vontade política.
Muito se tem evoluído na concretização da justiça, inclusive justiça fiscal, os operadores do direito vêm se especializando em diversas áreas, o que parece ser o mais adequado diante da diversidade de demandas que se apresentam, entretanto, temos ainda um grande caminho a percorrer, especialmente no que diz respeito à efetiva utilização do processo administrativo fiscal e o seu reconhecimento como instrumento célere de justiça fiscal observado o que preconiza a Constituição Federal.