Operações urbanas consorciadas (lei federal 10.257/2001)

Marcos Antônio Koncikoski - OAB/SC 23.874

A história brasileira demonstra que o desenvolvimento do país foi marcado pela dependência externa. Desde sua colonização, pelos portugueses, a obtenção de riquezas e lucros para as cortes e os grupos dominantes foi interesse básico que impulsionou suas ações. Por conseguinte, sua economia, seus recursos naturais, bem como suas terras descobertas, foram articulados em função das necessidades e demandas da Europa que, a partir de sua superioridade tecnológica, política e militar, conseguiu impor, em maior ou menor grau, seus interesses e sua dominação sobre as populações nativas.

Por aproximadamente quatrocentos anos, o Brasil permaneceu mergulhado na situação colonial. Neste longo período, os interesses da classe senhorial, representando apenas cerca de dois por cento da sociedade, dominaram o cenário do país. O poder econômico e o poder político estiveram concentrados, de fato, e de forma quase absoluta, nas mãos das mesmas pessoas: os senhores de terras (latifundiários).

As novas terras descobertas, usurpadas a seus habitantes nativos, tornaram-se propriedade dos respectivos reis das metrópoles européias, que passaram a delas dispor a seu bel-prazer ou de acordo com os interesses e as circunstâncias de cada momento histórico.1

Tratado como uma grande empresa extrativa, o Brasil servia para Portugal e outros países europeus, por força de tratados, como fornecedor de matéria-prima e ouro e importador de produtos manufaturados que eram vendidos por preços altos, ao contrário das exportações que tinham tarifas reduzidas.

Ao longo do tempo, o país foi marcado por ciclos econômicos, a exemplo da extração do pau-brasil, que possibilitou aos colonizadores o conhecimento do litoral e de seus recursos naturais, bem como da própria extensão da terra descoberta, do ciclo do gado, que por ser feita distante dos canaviais, foi a primeira atividade econômica que se desenvolveu no interior da colônia, já caracterizada pela ocupação de extensas áreas, bem como do açúcar, que também utilizava-se de grandes áreas de terras, sem contar com os indivíduos que buscavam possuí-la como símbolo de poder.

Este poder conferido a quem possuía grandes glebas de terras, influenciou muitos conceitos econômicos e sociais, bem como do próprio direito. O direito de propriedade por exemplo, segundo Luiz Antônio Zanini Fornerolli, foi muito prestigiado, “o direito de propriedade, desde os mais recônditos dos tempos, sempre foi visto como direito absoluto”.2

As grandes porções de terras representam a maior parte da área cultivável do país, fazendo da concentração do solo, um problema que vai muito além das fronteiras do campo.

A concentração da propriedade da terra fica evidente quando se examinam os dados disponíveis sobre a área e o número dos estabelecimentos agrícolas no Brasil. As áreas com menos de 10 hectares representam quase 53% das propriedades e ocupam menos de 3% da área total. Já os latifúndios com mais de 1000 hectares, embora representem menos de 1% dos estabelecimentos rurais, ocupam 43,8% da área total. Tais informações comprovam de maneira gritante que é urgente fazer uma reforma agrária massiva no Brasil, para gerar empregos, multiplicar a renda no interior, aumentar a produção de alimentos e matérias-primas destinadas ao mercado interno e até à exportação.3

A ocupação do solo urbano por certo foi influenciada pelos fatores acima mencionados, que também nortearam a forma com que as cidades foram se formando, em meio ao jogo de interesses e com pouca preocupação com as questões ambientais.

Neste contexto, os brancos pobres, mestiços, pretos, índios, que eram a imensa maioria da população, vivia submissa, em condições precárias de subsistência e marginalizada do processo econômico dominante, o que mais tarde repercutiu na formação das cidades, uma vez que as áreas consideradas nobres, foram ocupadas pelos senhores, que, ou já detinham o poder sobre as terras ou em razão da renda que tinham, possuiam condições de adquiri-las.

Além disso, com o processo de industrialização brasileiro, houve um aumento vertiginoso da população urbana, porém, apesar de o país apresentar crescimento econômico acelerado durante o período de 1940 a 1980, não houve modificação significativa na desigualdade social, o que fez com que, a crise que acordou a década de 80, com o declínio econômico, agravasse ainda mais a situação de desigualdade e aprofundasse a exclusão social.

O êxodo rural, especialmente a partir da década de 30, contribuiu muito para a ocupação desordenada do solo urbano do Brasil.

Este processo experimentou alguns picos, mas hoje ainda se observa, como destacado na obra de Paul Singer, intitulada Economia Política da Urbanização.

Os últimos dados censitários estão revelando que continua, de forma intensa, a migração rural-urbana em quase todos os países da América Latina. As grandes tensões sociais, que se supunha existirem no campo, estão sendo aparentemente levadas pelos migrantes às cidades. A população urbana cresce aos saltos, os serviços urbanos, principalmente o da habitação, atendem cada vez mais precariamente as necessidades do público, e os sinais exteriores de miséria – mendicância, prostituição, comércio ambulante etc. – se multiplicam.4

A intensa urbanização, provocou algumas mudanças nas cidades.

Realizavam-se obras de saneamento básico para eliminação das epidemias, ao mesmo tempo em que se promovia o embelezamento paisagístico e eram implantadas as bases legais para um mercado imobiliário de corte capitalista. A população excluída desse processo era expulsa para os morros e franjas da cidade.5 Neste contexto, em que pese alguma preocupação com as questões ambientais, ainda não eram sentidos os efeitos da destruição da natureza, sendo assim, os recursos naturais eram retirados com grande nocividade.

O grau de dependência externa sempre interferiu decisivamente na produção do ambiente construído no Brasil. Caio Prado Jr. tem, entre muitas virtudes, a de chamar atenção, de forma pioneira, sobre a predação ambiental que acompanha cada ciclo econômico brasileiro.6

As cidades foram se formando neste espaço ocupado de forma desordenada, guiado pelos interesses dominantes dos donos da terra, impulsionado pela emergência do trabalho livre (1888) e pela crise agrária de 1930. Houve um gigantesco inchaço dos espaços urbanos, sem que os mesmos desenvolvessem sua capacidade produtiva para atender com emprego a população que encontrou meio de sobrevivência na informalidade, no crime, na prostituição e outros meios que se não são ilícitos, são no mínimo indignos.

Especialmente na segunda metade do século XX, o Brasil, como os demais países da América Latina, apresentou intenso processo de urbanização. Em sessenta anos (1940 até 2000) os assentamentos urbanos foram ampliados de forma a abrigar mais de 125 milhões de pessoas.

Em 1940, a população urbana era de 26,3% do total. Em 2000 ela é de 81,2%. Esse crescimento se mostra mais impressionante ainda se lembramos os números absolutos: em 1940 a população que residia nas cidades era de 18,8 milhões de habitantes e em 2000 ela é de aproximadamente 138 milhões. Dos 169.544.443 de habitantes brasileiros em 2000, aproximadamente 30% moram em nove metrópoles. Duas delas estão entre as maiores cidades do mundo, Rio de Janeiro (10,5 milhões de habitantes) e São Paulo (16,7 milhões). Um total de 13 cidades têm mais de um milhão de habitantes.7

Nesta conjuntura, os problemas ambientais também foram se avolumando e a população começou aos poucos a sentir as graves conseqüências decorrentes do extermínio dos recursos naturais, da ocupação das encostas, da falta do tratamento e até mesmo da própria rede de esgoto, do desrespeito às matas ciliares, da emissão de fortes poluentes, do acumulo de lixo e de tantos outros atos impensados e inconseqüentes.

No Brasil, por exemplo, apenas 50% dos moradores das cidades têm coleta de lixo. Deste lixo, só 3% têm destino adequado (34% são jogados a céu aberto e 63% são jogados nos rios). Cerca de 70% (75 milhões de brasileiros) dos moradores da cidade não têm serviço de coleta de esgoto e apenas 10% têm tratamento de esgoto. Os esgotos são coletados e lançados nos rio e mares. Cerca de 20% (20 milhões) não têm acesso à água potável. Quase metade da população urbana (44%) vive em subabitações (favelas, casas precárias, cortiços segundo o IBGE).8

O método de urbanização que se apresenta hoje, é falho, não atende às necessidades básicas da população, divide e isola seus membros, destruindo o meio ambiente.

O processo de urbanização é uma máquina de produzir favelas e agredir o meio ambiente. O número de imóveis ilegais na maior parte das grandes cidades é tão grande que, inspirados na interpretação de Arantes e Schawarz sobre Brecht, podemos repetir que “a regra geral se tornou exceção e a exceção regra”. A cidade legal (cuja produção é hegemônica e capitalista) caminha para ser, cada vez mais, espaço da minoria.

Nesses locais encontram-se padrões de consumo de espaços, de vias, de afastamentos, de lotes e de cômodos das habitações, menores que aqueles exigidos pelas normas urbanísticas. Com o passar do tempo, a favela até deixou de ser vista somente como problema, mas está longe de ser uma solução. Como resultado dessa nova visão, as favelas passaram a ser objeto de intervenções de urbanização e regularização fundiária, que fracassam, face a descapitalização e descaso do poder público.

Mas o universo das favelas não esgota a ilegalidade na ocupação do solo. Se somarmos a ele o universo dos loteamentos ilegais estaremos nos referindo à maior parte da população dos municípios de São Paulo e Rio de Janeiro. Os números a respeito são, novamente, imprecisos e mesmo inexistentes na maior parte das cidades brasileiras. A falta de rigor nos dados, que mostra o pouco interesse no conhecimento do tema, já é, por si, reveladora.9

A apropriação do espaço urbano pelos agentes sociais obedece uma lógica que é comum às cidades brasileiras. A ação isolada ou conjugada desses agentes produz uma dinâmica mutação urbana, que consiste no verdadeiro motivo da luta pelo espaço, ou seja pela apropriação.

Nestas circunstâncias emerge a preocupação com o desenvolvimento urbano e suas faces, com as questões ambientais, bem como com os objetivos e as conseqüências do crescimento das cidades.

A Constituição de 1988, tratou em seu artigo 182 das políticas de desenvolvimento urbano, repassando aos Municípios, grande e importante encargo.

Portanto, no Brasil, a infra-estrutura urbana básica, como acesso ao transporte, moradia, drenagem, abastecimento de água, construção de rede de esgoto, coleta de lixo e outros, a partir da Constituição de 1988, passou a ser de responsabilidade do Poder Público municipal, que por estar mais próximo do local, pode encontrar mais facilidade para verificar quais as necessidades e possibilidades de cada área e assim definir ações para atingir os objetivos constitucionalmente estabelecidos.

Neste contexto, também foi surgindo um novo ramo do Direito, mais familiarizado com as questões urbanísticas, mostrando mais aptidão para procurar resolver ou minimizar os conflitos urbanos.

No que toca à propriedade imobiliária urbana, o Direito Urbanístico deve ser definitivamente reconhecido como o espaço privilegiado para promover o ordenamento da propriedade urbana e sua conformação a uma função social, deixando para trás as resistências que insistem em atrelar o estudo de tal propriedade a enfoques pouco ou nada familiarizados com a questão urbana.

Desse modo, a propriedade imobiliária urbana foi adquirindo novo perfil ao longo do século XX para, neste início de século XXI, consolidar-se como um direito-dever, condicionada que está ao cumprimento de uma função que aproveite também à coletividade e não somente ao proprietário.

Assim, função social da cidade, além de possuir um conceito muito abrangente, também depende de muitas ações estruturais do poder público municipal para ser posta em prática, tendo em vista que deve atingir a totalidade dos habitantes, bem como dos que utilizam o espaço citadino.

As funções sociais da cidade, como interesses difusos, devem compreender o acesso de todos os que vivem na cidade à moradia, aos equipamentos e serviços urbanos, transporte público, saneamento básico, saúde, educação, cultura, esporte, lazer, enfim aos direitos urbanos que são inerentes às condições de vida na cidade.10

Neste cenário, a Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, conhecida atualmente como Estatuto da Cidade, após demorada e complexa tramitação que durou mais de dez anos, representa sem dúvida alguma, um dos maiores avanços legislativos dos últimos anos, porquanto, enfim, regulamentou o capítulo de política urbana da Constituição Federal de 1988.

Importantes instrumentos de política urbana previstos desde 1988, quais sejam o parcelamento ou edificação compulsórios, o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo e a desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública, permaneciam sem aplicação, por falta de lei federal regulamentadora exigida expressamente pela Carta Magna.

Nesse sentido, o Estatuto da Cidade oferece um conjunto de instrumentos que, incorporando a avaliação dos efeitos da regulação sobre o mercado de terras, oferece ao poder público uma maior capacidade de intervir – e não apenas normatizar e fiscalizar – o uso, a ocupação e a rentabilidade das terras urbanas, realizando a função social da cidade e da propriedade.

Almejando a transformação estrutural de determinado setor da cidade, o legislador fez constar no texto da Lei Federal n.˚ 10.257/2001, o instrumento denominado de operações urbanas consorciadas11, compondo um meio singular de interferência urbanística.

As áreas a serem transformadas terão que ser definidas em lei municipal específica, a partir do plano diretor, onde ocorrerão as operações, deliberando para as mesmas, um projeto de estrutura fundiária, potencial imobiliário, formas de ocupação do solo e distribuição de usos distintas da situação do setor e das regras gerais de uso e ocupação do solo vigentes para o local, redescrevendo a carcaça urbanística, econômica e social do campo antes definido.

E se um dos objetivos das políticas de desenvolvimento urbano é promover o bem estar dos habitantes das cidades, as operações urbanas consorciadas representam importante mecanismo para atingir tal objetivo:

A operação urbana é importante instrumento para que haja melhoria da vida em determinada região da cidade. É fundamental que a área seja delimitada na lei, o mesmo ocorrendo com as intervenções que ali podem ocorrer.12

Neste processo, mais uma vez, a participação do poder público local é imprescindível para a implantação das operações, porquanto terá que funcionar como coordenador do conjunto de intervenções articuladas com o escopo de preservação, recuperação ou transformação de áreas urbanas de características individuais, representando uma importante inovação no meio urbanístico.

Isto porque as operações envolvem simultaneamente: o redesenho do setor (tanto de seu espaço público como privado); a combinação de investimentos privados e públicos para sua execução e a alteração, manejo e transação dos direitos de uso e edificabilidade do solo e obrigações de urbanização. Trata-se, portanto, de um instrumento de implementação de um projeto urbano (e não apenas da atividade de controle urbano) para uma determinada área da cidade, implantado por meio de parceria entre proprietários, poder público, investidores privados, moradores e usuários permanentes.

Enquanto a outorga onerosa do direito de construir incide sobre determinado imóvel, possibilitando alteração do coeficiente de construção, a operação urbana consorciada vai além, tendo em vista que de uma única vez atinge toda uma área que se almeja alterar.

Contudo, não só por ser mais abrangente, este instrumento se mostra importante e inovador, mas também, por aparecer como mediador para o conflito entre o direito de propriedade que muitas vezes sofre limitação das disposições da legislação ambiental, bem como entre as regras reguladoras do direito de construir e as ocupações irregulares ou em desacordo com a legislação em vigor.

Assim, o papel das operações urbanas consorciadas, aliadas às demais normas urbanísticas, é servir de caminho alternativo entre a formalidade e legalidade ideal e a realidade de desrespeito às leis e aos preceitos edilícios, regulando a utilização do solo urbano.

Aproveita-se melhor o potencial da região e o potencial do imóvel, dimensionando de forma a permitir maior coeficiente de aproveitamento. O potencial melhor é outorgado pela Prefeitura, que exige contrapartida. No dizer de PAULO JOSÉ VILLELA LOMAR, “implica a recuperação de ambientes degradados e a adequação da infra-estrutura urbana, serviços e edificações a novas funções e novas tecnologias, dentro da perspectiva de adaptação das cidades aos atuais processos de transformação econômica, social e cultural” (Operação urbana consorciada, Estatuto da Cidade cit., p. 249).13

Pouco ou nada serve existirem leis severas e protetoras, se não há condições de cumpri-las integralmente. A via mediana aberta pelo Estatuto da Cidade, em especial pelo instrumento de política urbana denominado operações urbanas consorciadas, permite que em determinadas áreas, haja o controle das transformações ambientais, em que pese regularizarem-se o que ilegalmente fora construído, possibilitando que os danos ambientais sejam evitados ou minimizados, seguindo a tendência de efetivação da função social da propriedade e por conseqüência da cidade, promovendo a melhoria da qualidade de vida dos habitantes das urbes brasileiras.

Entretanto, não se pode agir de maneira leviana, como a própria lei estabelece, nada pode ser de improviso, nem se pode tomar qualquer medida que possa perturbar a região a ser operacionalizada.

Trata-se portanto, de um “caminho do meio”, uma via mais discreta, que se oferece como alternativa aos projetos grandiosos, com suas juras de terem a fórmula de resolução de todos os problemas. Diante da complexidade e necessidades do mundo, as soluções melhores só aparecem quando se procura colocar as opiniões divergentes em diálogo, partindo de um consenso em torno da possibilidade de se chegar, a um entendimento mútuo. Para isso, contudo, não se pode já partir de idéias preestabelecidas, que se devem impor aos outros. O melhor a fazer é aceitar que o desfecho se mostre, pragmaticamente, na situação comunicativa; e de antemão se pode refletir sobre o procedimento a ser adotado, para chegar a soluções que harmonizem os interesses privados, individuais e coletivos, bem como aqueles gerais, públicos, com base em um princípio de proporcionalidade.

O Estatuto da Cidade veio corroborar com esta assertiva, regulamentando alguns instrumentos de melhoria e readaptação das cidades e assimilando princípios que se levantam em busca do equilíbrio entre os meios natural e artificial.

As experiências de ocupações irregulares no Brasil são inúmeras. Não menos conhecidos são os problemas causados por este modelo de urbanização, em especial a degradação do meio ambiente e suas conseqüências. Neste universo, de utilização irregular do solo urbano, as operações urbanas consorciadas surgem como alternativa viável não só para o que se propõe o texto da Lei 10.257/2001, mas também para o efetivo controle das ações, em especial no âmbito ambiental, nas áreas onde forem implementadas, porquanto, além de buscar a regularização do que foi edificado sem a observância dos preceitos legais, poderá vigiar de perto para que o meio seja minimamente preservado, dentro dos requisitos relacionados na já referida norma legal.